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如皋市区划调整的调查与思考

党的十八届三中会会提出全面深化改革,推进国家治理体系和治理能力现代化,以区划调整推动区域经济发展就是其中重要一环。近年来,我国行政区划格局随着经济社会的快速发展发生重大变化,行政中心对各类经济要素较强的积聚作用愈加明显,基层乡镇行政区划隶属关系随着市、镇大增和地区、县的减少及市管县的全面推行而频繁变更。区划调整对加大区域资源整合力度,优化区域总体布局,催生新的区域经济增长点,促进区域经济发展和社会进步意义巨大。江苏省如皋市与全国一样,目前正进入新一轮区划调整期。本文基于对如皋市区划调整的调研,期望能为区域经济发展提供些许借鉴。

 一、区划调整的时代要求及影响因素

(一)区划调整的时代要求

行政区划是国家政权结构体系安排的重要内容,区划调整是社会发展必然趋势,必须充分认识当前行政区划调整的重大意义。随着城市化进程的不断加快,精简机构调整行政区划,合理配置区域经济、社会资源,降低行政成本提高行政效能, 建立以城市为中心的经济发展区,带动乡村经济发展,成为新的时代要求。区划调整有利于贯彻落实科学发展观, 有利于集约节约土地等资源,有利于提高核心区域的承载能力,有利于加强社会创新管理,科学的区划调整可以推进区域经济均衡发展、集约发展、特色发展。

1、城镇化建设新要求。随着城镇化步伐的不断加快,目前我国正从乡村中国逐步走向城市中国,过去划分过细的行政区划与城镇建设规模已不相适应,行政区划层级过多使区域发展受到空间因素的制约。原有的行政区划城镇建设存在较大不平衡性,城镇建设和发展资源极不对称,土地等资源矛盾尤为突出,部分镇区划面积、人口数量和经济总量偏小,造成城镇集聚能力欠缺;有些镇区位优势、交通优势和产业优势突出,发展速度比较快但受制于区划面积太小,亟需通过调整行政区划来集聚发展资源、集约发展要素,推动城镇化发展。

2、产业布局新要求。经过多年来大力度推进招商引资和项目建设,目前乡镇产业布局与多年前已大相径庭,区划之间存在着重复投资和同质化竞争现象,造成资源浪费,制约了企业做大做强,影响了产业集群和积聚,限制了产业发展规模,束缚了区域板块经济的形成,亟需通过调整行政区划来优化产业布局,提高核心区域承载能力,形成新的经济增长动力,推进区域经济特色发展。

3、社会管理创新要求。随着城乡面貌的巨变,老旧的行政区划有的荡然无存,有的早已面目全非,传统乡村被新型社区代替,人们思想理念、生活方式也随着城市化进程而质变,自我意识、民主意识、环境意识、法律意识觉醒,冲击着传统社会管理理念,呼唤着创新社会管理方式,特别在经济相对发达和人口密度较高地区,社会管理效率要求更高、难度更大。亟需通过调整行政区划来提高行政效能,降低行政成本,提高社会管理水平,促进社会全面发展。

(二)区划调整的影响因素

第一,区域发展水平是区划调整的经济基础。区划调整是城镇化经济发展的必然结果,经济发展速度和水平直接决定了区划调整的速度和进程,决定了调整的价值取向和发展规模,经济愈发达区划调整的要求越高越迫切。

第二,认识重视程度是区划调整的思想动因。区划调整涉及干部任免调动,干部队伍调整直接关系权力的重新配置和个人利益的重新分配,干部考评机制的科学与否直接成为区划调整的推动或制约重要因素,干部重视程度直接决定区域规划水平档次。

第三,历史沿革及地理位置是区划调整的自然条件。区划调整不是简单合并重划,历史上的、自然的行政区划是调整的原始依据,社会人文特点是调整的重要参数,未来长远发展布局是科学调整的着眼点,尊重历史尊重自然尊重规律的程度决定了调整的科学适用范围。

二、如皋乡镇行政区划调整状况及基本经验

1、基本概况

如皋市,东濒黄海,南临长江,与张家港隔江相望。拥有江苏省历史文化名城,中国花木盆景之都、世界长寿养生福地三张名片。作为江苏省历史文化名城,如皋是江海平原最早成陆的地区、长江三角洲最早见诸史册的古邑,公元411年(东晋义熙七年)置如皋县,《太平寰宇记》:“县西北五十步,有如皋港(今秀水港),港侧有如皋村。”因得县名至今已有一千六百年历史,隋时并入海陵县,后复置如皋县。千余年来,如皋基本一直保留县级建制,民国时期为中华第一大县。1940年冬黄桥决战后,新四军苏北指挥部第三纵队将原如皋县分设如西县和如皋县(如皋东乡),1945年秋如西县复名如皋县。

改革开放后如皋成为我国沿海最早对外开放的县(市)之一,1991年如皋撤县设市,自上世纪九十年代以来行政区划经过四轮乡镇行政区划调整。全市面积1477平方千米,人口145万人,1996年辖14镇36乡;2000年调整为20个镇6个乡;2004年撤乡设镇,辖23个镇;2005年调整后辖20个镇;2013年调整为11个镇3个街道。目前区域经济初具规模,基本形成了以如城街道办事处为主体的政治、经济、文化中心城区;以长江镇为龙头的船舶制造及配套、石油及精细化工产业片区;以丁堰镇为主体的纺织服装片区;以东陈镇为主体的生态农业片区;以白蒲镇为主体的液压铸造及液压机生产产业片区;以吴窑镇为主体的建筑安装产业片区;以下原镇为主体的医疗器械产业片区;以江安镇为主体的食品加工产业片区;以搬经镇为主体的现代农业片区。

2、主要经验

第一,顺时应势。纵观如皋四轮大的区划调整均发生于世纪前后全国经济高速发展之时,位于全国经济发展前沿长三角的如皋经济在改革开放的大潮中迅猛发展不断超出行政区划,成为连续进行调整的内在客观要求,如皋区划调整是顺时应势的时代产物。

第二,坚守原则。为确保调整方案符合市情、利于长远、保持稳定,充分考虑地缘关系、民风民俗、镇域特色等各种因素,如皋市研究制定了“规模适度、产业集聚、以强带弱、沿革历史、布局合理、方便管理”的调整原则。

第三,健全领导。成立由市委市政府主要领导挂帅的行政区划调整工作领导小组,全面负责工作筹划、过程控制、节点监督。下设机构编制、组织人事、风险评估、纪检监察、资产审计、稳定保障、宣传教育等具体工作指导小组,确保调整程序不偏差、资产不流失、经费不乱花、人员调整不违规、社会稳定不出乱。

第四,调查研究。向群众调查,加大基层走访力度,召开老领导、相关镇、部门、“两代表一委员”、社会知名人士等不同层面的座谈会,广泛征求群众意见,集思广益形成社会共识。向周边学习,市委市政府分管领导带领筹备组分赴海门市、海安县、泰兴市等邻县市考察学习,借鉴成功经验。

第五,风险评估。区划调整以“零风险”、“零诉求”、“零违规”为要求,事前对“社会是否接受、机构变更人员安置及待遇、资产管理”等可能产生并影响社会稳定的风险因素进行分析评估,报告确认风险可能性较小后实施,并制定了应对预案。

 三、科学区划调整促进区域经济发展的思考

1、“解放思想永无止境”:树立科学区划理念

区划调整是当前经济社会发展的必然趋势,必须提高改革决策科学性,不走封闭僵化的老路,区划调整一不农村的简单拼接和平铺,而是现代经济的集成和社会发展的展现。调整应以经济社会全面发展为目标,以经济聚集发展为核心,重新调整现有行政区划有利于整合各类资源、以先进吸收落后、强乡镇接纳弱乡镇,实现区域协调共同发展。但也不能以工业化为惟一,以土地升值为主引擎,以物质资本大量消耗为代价,必然带来区划结构失衡,失去区划调整意义。区划调整的科学性在于树立科学发展观,以国民经济和社会发展规划为目标,根据自然、经济、社会等综合情况科学调整。加强顶层设计和摸着石头过河相结合,从顶层开始设计总体区域规划蓝本,着眼挖掘区域经济发展潜力。行政区划以人文城镇为落脚点,经济板块以经济特色为支点,从长远着眼近期着手既要充分体现时代感,又要保持相对稳定性。行政区划不宜频繁调整,实施规划不宜太满,要为未来留足发展空间,必要时经济板块可以跨越行政区划,力求避免三年两载一调整,坚决杜绝一任领导一个蓝图。

2、“实践发展永无止境”:优化干部考评机制

三中会会指出“完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。区划调整是区域经济发展的重大契机,区域规划是具体而繁琐的实施纲领,必须具有很强的实践操作性,要有相应配套改革措施跟上。区划调整的效果检验与干部考评机制关系密切。长期以来,自上而下的干部考评通常采取共性的量化考核制度,每个乡镇各条线都有具体年度季度月度相关量化考核指标,其中最重要的经济指标考核成为衡量干部实绩的第一标准,决定了干部的政绩和升迁,成为一切工作的指挥棒。指标是共性的,很少体现区域特点,无差别的考核掩盖了经济指标以外的其它要素,违背了以调整促转型的初衷,淹没了区划调整的真正目的,除行政区划改变外,区域经济规划变得毫无实践意义。只有改变目前的干部考评机制,从共性考核转变为个性考核为主,区域经济才能打开更大发展空间。

3、深化改革永无止境:丰富区划调整新内涵

在全面深化改革的历程中,区划调整是一项科学而长期的任务。丰富区划内涵进行科学调整要求做到以下几点:第一,均衡分布与特色发展相结合。均衡分布是指根据自然条件、人口分布、经济状况等因素进行区划调整,使相邻镇区在人口、土地等方面趋于均衡,在同一起跑线上发展;特色发展是指城镇体系、产业布局等因地制宜、具有个性,体现不同的地域风格。第二,规模适度。几轮区划调整主要以行政合并为主,减少行政机构利于提高行政效率,扩大区域板块利于集约利用资源。要防止规模过大或过小两种倾向,规模过大可能会使政府鞭长莫及管理粗放,规模过小会致资源浪费效率降低。第三,城镇建设与社会发展同步共进。按照三中全会的要求,“坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化”。城镇建设逐步实现乡村中国向城市中国的过渡,建成住有所居、学有所教、老有所养、病有所医,规划布局合理、设施配套齐全、富于区域特色、生态环境优美的全面小康社会,实现中华民族伟大复兴中国梦。(如皋市委党校课题组:沈薇、高佳、卢玉梅  执笔人:沈薇)

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责任编辑:王磊
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