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加强法治建设深化依法治理

 市委党校课题组

自2004年10月如皋市委颁布《法治如皋建设实施纲要》十年以来,如皋市上下认真贯彻市委、市政府的决策部署,解放思想、勇于实践、开拓创新、真抓实干,初步走出了一条具有如皋特色的区域法治建设路子,为如皋市经济发展与社会稳定创造了公正高效的法治环境。如皋市先后被省委、省政府和全国普法办表彰为“法治县(市)创建工作先进单位”。2012年,荣获首批“江苏省法治建设示范县”。今年,如皋市成为江苏省首批县域法治国情调查基地,为法治江苏建设提供第一手的基础性材料,为省委、省政府深化法治江苏建设、创建全国法治建设先导区提供重要的决策参考。

一、取得的成效

(一)法制建设取得新进展,逐步走向规范化、制度化。如皋市在坚持维护国家法制统一的前提下,不断加快地方法制建设。近年来,每年都出台规范性文件二十多件,其内容涉及经济发展、行政执法、城市管理、社会保障等方方面面。早在2003年,如皋市委根据党的十六大对民主法制建设工作提出的新要求,结合全市实际,就研究制定了《关于进一步推进依法治理工作纲要》,提出了下依法治理的工作目标任务和要求。2004年10月,市委颁布《法治如皋建设实施纲要》,这些规范性文件与国家的法律法规相配套,为如皋市各项工作的有序运行提供了有力的法制保障。

(二)法制宣传教育取得新成绩,良好的法制氛围基本形成。普法教育是依法治理的基础。通过实施“六五”普法规划,全市95%以上的普法对象参加了各种各样的普法活动,公民的法律意识普遍提高,各级领导干部法治观念明显增强。在开展法制宣传教育中,一是注重内容的针对性。坚持把普及宪法和市场经济法律法规作为法制宣传教育的重点。同时,结合阶段性重点、热点、难点问题,有针对性地组织学习有关法律法规。近几年来,先后编印发放了8万多册法律法规学习材料,保证了广大干部群众学法的需要。二是注重对象的层次性。从2005年开始,连续对全市1000名副科级以上领导干部和执法人员等重点对象共2万多人次进行了学法培训,举办法制讲座150场次。在全市各中小学校开设了法制教育课,逐步实现了近20万人的在校青少年法制教育的课堂化。初中以上学校全部配备了法制副校长。三是注重形式的多样性。在利用各类学校、党校进行法制教育的同时,充分发挥新闻媒体的作用,报纸、电视台、广播电台等新闻媒体都开办了法制宣传教育的专版和栏目,全市基本形成了立体型法制教育格局,全社会学法用法守法的风气日渐浓厚,依法治理的良好氛围正在形成。

(三)基层民主政治建设取得新推进,依法治理步伐加快。近年来,通过动员人民群众积极参与,大力推进基层民主政治建设。在城镇社区,注重理顺政府与群众自治组织的关系,变政府对自治组织的领导为指导、帮助和服务,保障居民对社区事务的知情权、决定权;在农村,实行“民主议事”制度,全面推进村务公开。建立了320个民主法治示范村,有力地推动了全市农村基层民主法治村的创建工作;在工厂,发挥工人阶级主人翁作用,推进企业民主管理,加快产业结构调整和建设现代企业制度的步伐;在学校,规范人民群众反映强烈的收费行为,维护教职员工和学生的合法权益。同时,开辟“市民热线”,实施“市长接待日”制度,设立政府网站市长信箱,聘请了35名市民代表参与决策活动,倾听群众的呼声,解决群众的困难,有序参与管理经济、社会事务,逐步推进基层民主政治。

(四)公正司法水平取得新提高,法律权威得到有效维护。司法机关以司法公正为目标,积极推行司法改革,从完善运行机制人手提高司法工作质量和效率。全市法院系统全面推行审判长选任制,强化合议庭职责,完善了审判工作运作机制。同时,推行“审务九公开”,全面落实“三分立”,提高了审判的公开性和透明度。全市检察院系统全面推行主诉检察官办案责任制,完善了侦查、批捕、起诉各办案环节的工作规程和工作要求,健全了主诉检察官办案责任制、重点岗位权力分解制、案件复查制、举报通报制、冤案错案责任追究制等内部办案监督体系,促进了检察管理工作的规范化、科学化。同时着力加强司法队伍建设,内强素质,外树形象,队伍的整体素质和执法水平有了明显进步,办案效率和办案质量不断提高,有力地打击了违法犯罪,保持了社会的持续稳定,维护了法律的尊严。如皋市人民法院多次被高院授予“文明法院”称号,如皋市检察院连续多年被省高检树为“五好检察院”。

法律服务工作取得新发展,服务质量不断提升。如皋市初步构建了以律师、公证、仲裁、基层法律服务、法律援助为主体,适应全市改革发展需要的法律服务体系,服务领域不断拓展,服务层次不断提升。十多年来,全市律师共办理各类案件10余万件,担任常年法律顾问800多家;公证机构办证10万件;基层法律服务所办理各类案件8万余件。业务范围覆盖了经济建设、社会事务和群众生活的各个领域。特别是为如皋市改革发展、经济建设的一批重点工程提供了良好的法律服务,并成功办理了大量企业改组、改制、联合、兼并、破产等法律事务,为维护社会稳定和服务经济建设发挥了积极作用。

(五)依法行政工作取得新业绩,行政行为逐步纳入法制化轨道。

以提高行政决策水平为目标,建立健全了科学民主决策机制。如皋市先后制订了《如皋市人民政府工作规则》、《如皋市规范性文件制定办法》、《如皋市人民政府法律事务咨询委员会工作规则》、《如皋市关于进一步完善和创新民主科学决策、监督机制的意见》、《关于建立行政决策听证代表库的通知》、《如皋市听证程序规定》等一系列有关决策的规范性文件。建立了重大行政决策的合法性审查制度,公众参与、专家论证、公示听证、集体讨论等制度,对涉及经济社会发展的重大决策和事关群众切身利益的事项,广泛征求意见后集体研究决定,有效保证了行政决策的科学化、民主化。

以建设法治政府为目标,建立健全了行政执法责任机制。如皋市专门制定了《如皋市行政执法责任制暂行办法》、《市政府办公室关于贯彻落实行政执法责任制暂行办法的实施意见》、《如皋市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》、《关于规范行政处罚自由裁量权的指导意见》等制度,进一步明确了执法程序和执法标准,规范了行政权力的运作,建立了严格的行政执法评议考核和责任追究制度,促进了依法行政各项任务落到实处。

以规范政府行政行为目标,建立健全了行政行为监督机制。强化了行政系统的内部监督机制。一是加强规范性文件的监管。出台了《如皋市行政规范性文件备案审查办法》《市政府办公室关于进一步加强规范性文件备案审查的工作意见》等,对政府各部门起草的规范性文件,由政府法制部门对照政策法规进行严格审查;定期对规范性文件进行清理,对不符合法律、法规和规章规定,或者不适应经济社会发展要求的规范性文件,及时予以修改或者废止。二是认真履行行政复议职责,专门制定了《如皋市人民政府法制办公室行政复议办案程序暂行规定》、《如皋市人民政府法制办公室承办行政复议案件简易程序》、《市政府关于进一步加强行政复议工作的意见》规范了行政复议案件受理、审查、决定等程序,保证了复议工作正常进行。三是开展执法案卷评查。制定了《如皋市重大行政处罚决定审查备案办法》,定期开展案卷评查活动。建立了社会监督的机制。公布举报电话,方便群众举报投诉。市政府专门开通了12345市民热线,办理群众反映的热点、难点问题,妥善解决疑难问题,得到群众的好评。积极推进政府信息公开。认真贯彻《政府信息公开条例》,推进政务公开。制定了《市政府关于进一步深化完善政务公开工作的意见》、《市政府信息公开指南和公开目录编制工作实施方案》,在政府门户网站上设立政府信息公开专栏,为公众查阅提供便利条件,专门开设市长信箱,为公众提供了一个建言献策的信息平台。

以构建和谐社会为目标,建立健全了化解行政争议机制。一是建立“复访”(复议与信访)对接机制。2007年出台了《信访事项移送行政复议受理审查规定》,扩大了行政复议受案渠道,明确了移送行政复议信访事项的范围和移送后的处理程序,有效保障了行政管理相对人的“诉权”。二是建立“复调”(复议与社会矛盾纠纷大调解中心)对接机制。为彻底解决行政纷争,减少当事人行政复议后的讼累和缠访,复议机关加强了行政复议机构与社会矛盾纠纷大调解中心的对接,通过深入细致的调解工作,定纷止争,案结事了,实现法律效果与社会效果的统一。三是建立行政争议案前解决机制。对于征地类、拆迁类及劳资、工伤认定类等特定类型的行政争议,利用复议立案审查期间,经初步审查发现行政行为在程序或实体方面、合法性或合理性方面存在的瑕疵,整合行政资源,综合运用协调、调解、和解等方式,有效化解行政争议。四是建立统计分析报告机制。市政府复议机构每半年对全市的行政复议、行政诉讼案件进行统计分析,对案件中存在的问题提出解决的建议,在向市政府常务会议报告后,向全市行政机关进行通报。

二、基本经验

(一)坚持党委总揽、各方参与是依法治理工作的可靠保证。如皋市的依法治理工作始终坚持市委的统一领导。由市委书记亲自担任依法治理领导小组组长,每年的市委全委会都对开展依法治理提出要求,明确具体的工作目标,并坚持常抓不懈。各级党委都把依法治理列入重要议事日程,及时研究解决工作中的重大问题。在全市已形成了横向到边,纵向到底的依法治理组织网络,在全社会形成了党委领导、人大监督、政协参与、“一府两院”实施、全社会整体联动的工作运行机制。实践证明,只要各级党委切实加强领导,总揽全局,协调各方,依法治理工作就能形成整体合力,不断拓宽领域,向纵深推进。

(二)坚持依靠群众、执法为民是依法治理工作的重要基础。依法治理的根本目的是维护人民群众的利益。针对广大群众普遍关心的市场经济秩序、社会治安管理、环境保护、部门和行业作风等问题,依法进行专项治理,妥善处理新旧体制交替以及城市建设和管理带来的一系列社会矛盾,依法减轻农民负担,依法拆迁补偿安置,依法解决企业改制过程中职工下岗分流问题,及时调处民间纠纷,确保社会政治稳定,在群众中产生了良好的反响。实践证明,人民群众是依法治理的主体,顺从民意,遵从民愿,维护群众的合法权益,就能从根本上调动和激发他们的主动性、创造性,使依法治理拥有广泛而深厚的群众基础。

(三)坚持突出重点、分类指导是依法治理工作的有效方法。依法治理是一个逐步发展的历史过程,既要有时不我待的紧迫感,又要立足实际,理清思路,找准重点,循序渐进地向前推进。近年来,如皋市以推行执法责任制、实行政务公开、审务公开和检务公开,以及加强基层民主政治建设为重点,切实解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。针对区域、行业、基层依法治理三个层次,采取抓好典型、以点带面的方法,组成依法治理指导小组,分别不同类型的单位实施分类指导、分层推进,促进了依法治理工作落到实处。实践证明,坚持从实际出发,找准工作的切入点和着力点,依法治理工作就能稳步推进,深入发展。

(四)坚持与时俱进、开拓创新是依法治理工作的不竭动力。依法治理工作能够不断取得新的成绩,很重要的一条就是坚持创新。近年来,依法治理致力于实践创新,坚持抓领导干部学法为龙头,营造浓厚的城市法治氛围;坚持依法行政,推进司法公正;坚持立法为民,强化执法监督;坚持深化基层依法治理,推进人民民主等方面都创出了许多新颖的做法,使如皋市依法治理始终保持良好的发展趋势。同时致力于理论创新,从市领导到一般干部,从专家学者到从事依法治理实践的工作者都对依法治理工作进行理性思考,并联系分管或本职工作撰写依法治理的理论文章,使如皋市的依法治理工作从实践走向理性,从理论又付诸实践。实践表明,坚持与时俱进,开拓创新,依法治理工作就能不断拓展新思路,谋划新举措,取得新突破,开创新局面。

三、几点启示

(一)要进一步加强党对依法治理工作的领导。

牢固树立法律至上的理念。“法律至上”是指法律具有极大的权威。在我国,经过法定程序把党的主张上升为国家意志,它是党的主张、人民的意愿和国家意志的集中反映。所以,坚持“法律至上”,就是从根本上坚持党的领导。树立“法律至上”权威,就是树立党的执政地位的权威,就是树立人们当家作主的权威。

完善党内民主制度。党的各级组织要以保障党员民主权利为基础,从体制机制创新入手,建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度;建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度;完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,努力推进决策科学化、民主化,提高党的决策水平和工作效率。

依法履行职责。要着重解决好以下几个问题:一是要严格依法决策。凡是应当依法提交权力机关讨论、决定的,必须提交,不能因为怕麻烦、事情急就不走程序。二是要支持权力机关依法履行职责。要切实尊重国家权力机关依法独立负责地行使职权。三是要加强监督。要实行多种形式的领导干部述职述廉制度,健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度等,确保他们依法行使职权和履行义务。

积极支持人大依法实施法律监督。当人大与“一府两院”在重大问题上出现分歧,或者涉及在政府部门工作的党员负责干部时,党的各级组织首先要认真听取同级人大的意见,积极支持人大依法行使对“一府两院”的监督职权,在分清是非的基础上,党委要积极做好同级“一府两院”的工作。

(二)要准确把握依法治理的基本环境。

要从总体上把握依法治理的实际运作,应注重以下环境建设:

规范城市规划、建设和管理。城市规划、建设和管理水平是城市形象和竞争力的重要指标,是城市经济发展的基础。规范城市规划、建设和管理是依法治理的重要内容,也是城市治理的重点、难点。

保障社会安定和有序运行。社会的安定和有序运行是城市发展的前提条件,因而也是依法治理一个重要内容和目标。严厉打击违法犯罪活动。做到依法打击、重点打击、打防结合,尽可能地把可防性案件压降到最低程度,使如皋市成为犯罪分子的地狱,人民群众安居乐业的天堂。及时化解群众矛盾纠纷。首先,要善于做群众工作。在工作方法上,要坚持走群众路线。在工作态度上,要耐心、细致,不可简单粗暴。其次,要高度重视信访工作,发挥信访工作的“减压阀”作用。再次,要改进党风和政风。要继续加大反腐败、查处大要案的力度。要端正执法观念,坚持执法为民,全心全意为人民服务。

提升城市综合竞争力。一个城市的综合竞争力是该城市经济、社会、文化、科技、环境发展和制度的因素的综合体现,其中政策和体制环境无疑是影响城市综合竞争力的重要因素。通过法律的治理,改善城市软环境,使城市的竞争力上升到一个新台阶,是依法治理的当然内容。

(三)要进一步完善依法治理的社会条件。

必须下大气力完善依法治理的社会条件,为依法治理的与时俱进提供不竭的动力源。

1.推进经济市场化

健全法制,实现公平竞争。完善有关市场主体、市场准入和市场行为监管方面的规章制度,以利于形成统一的大市场,获得资源的最佳配置。要全面实行政府采购制度,完善建设工程项目和经营性土地使用权出让招标制度,以及产权交易进入市场等制度,为投资者营造公平竞争的市场环境,保证所有市场主体都有及时获得信息和资金的机会。要坚持公正执法,在税收、行政处罚、环境保护、劳动保护、社会保险等方面一视同仁,不因当事人的地位、身份、性别、种族、国籍、财产、教育等差别而区别对待。

深化行政体制改革,实现政府职能转变。要按照国务院关于“职权法定、依法行政、有效监督、高效便民”的要求,深入推进政府管理体制改革,切实把政府管理职能转到要为市场经济主体服务和创造良好发展环境上来。要加快特发公共事件的预警和应急机制建设,健全重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会听证制度和重大决策公示制度、新闻发布制度以及决策责任追究制度。要以贯彻《行政许可法》为契机,深化行政审批制度改革,完善配套制度,规范行政许可行为,改革行政许可方式。要坚决打击严重破坏市场经济秩序的违法犯罪活动,严厉查处经营假冒伪劣商品、商业欺诈和偷税漏税等违法行为。同时,深化行业协会和中介组织的改革,完善自律机制,逐步建立健全社会信用体系。

建立和完善基本的社会保障体系,努力增加就业。要确保离退休人员基本养老金按时足额发放,继续完善下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障这三条保障线的衔接工作,构筑牢固的社会保障安全网。要完善城镇职工基本医疗保险制度,加强医疗费用管理,减轻参保职工个人负担,特别是妥善解决困难人群的医疗服务问题。同时要千方百计改善创业环境,增加就业岗位,推行灵活多样的就业形式,鼓励自谋职业和自主创业。整顿和规范劳动力市场秩序,保障劳动者的合法权益。

2.推进政治民主化

政治民主化进程有利于为依法治理提供民主意识和氛围,创造民主体制和机制,扩大依法治理的广度和深度。

提升民主意识。要培育主体意识。要积极宣传,使每位市民都意识到自己是城市的一分子,城市政治、经济和文化生活与自己密切相关。要畅通参与渠道。最主要的是要为市民参与城市政治、经济和文化生活提供平台,使市民能真正对公共权力运行的方向、过程和结果发生现实的影响。要依法处理侵权行为。要充分发挥人民调解委员会和司法机关的作用,公正处理市民之间的权利纠纷,引导市民合法、合理地行使自己的权利;公正处理市民与公共权力之间的纠纷,依法裁判,让市民和公共权力各自在法律的范围内活动。

完善民主制度。要大力推进农村基层民主。要依照《村民委员会组织法》,严格遵循村委会选举的程序和步骤,搞好村民委员会直接选举,保障广大村民在选举中的权利,使村委会选举真正体现农民群众的意愿,并在此基础上完善民主决策、民主管理、民主监督,健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。要加强社区民主建设。要深化街道体制改革,把街道与居委会之间的指导与被指导关系落到实处。要丰富公众参与形式,完善城市居民自治,建设管理有序、文明祥和的新型社区。

3.推进意识理性化

理性化的意识是依法治理深入推进的根本性的基础条件,依法治理运行过程需要理性化的意识作为支撑。意识理性化的重点是法律意识的理性化和与道德意识的理性化。主要是提高“四个意识”。

宪政意识。要宣传宪法规范,培育宪政思维,强化宪法的根本法地位,强化人民当家作主的观念,权利与义务相统一的观念,民主与法制有机统一的观念,接受人民监督的观念,为正确实施宪法、切实推进宪政打下良好的思想基础。

程序意识。程序制度是深化依法治理的重要方面,而程序意识的确立则是建设、遵守程序制度、推进依法治理的深层要素。要严格行政程序和司法程序,通过生动的执法实践来引导和教育人们遵守程序。还要大力宣传程序的作用和价值,向公众着重宣传公开制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、不单方接触制度、回避制度、记录和决定制度、说明理由制度、时效制度、救济程序等制度;向领导干部着重宣传决策程序、实施程序、追究程序、救济程序等制度。从以往的重实体、轻程序,向既重实体也重程序转变。

平等意识。培育市民的平等意识,要重视向公众宣传法律。让老百姓了解自己的权利义务,让领导和公务员明确自己的职责,既要让老百姓知法守法,更要让掌权者知法守法;既要让普通公务员知法守法,更要让领导干部知法守法。通过深入扎实的法制宣传教育,强化法律面前人人平等的观念。

法律、道德结合意识。法律与道德是调整社会关系的两种手段,法律规范行为,道德治理灵魂,法律发挥实效离不开与之相协调的道德力量。要动员和组织人民群众开展形式多样的法治与德治相结合的自我教育和实践活动,在全社会形成尊重法律、依法办事氛围的同时,增强公民的社会公德意识、职业道德意识和家庭美德意识,培育良好的社会风尚。

课题组成员:万锡元/施国华/陈建国/高佳

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责任编辑:王磊
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