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“两代表一委员”联系群众机制研究

随着中国社会主要矛盾的转变,新时代对中国社会基层治理、党群干群关系等都提出了新要求。“两代表一委员”是党代会代表、人大代表和政协委员的简称。他们分别作为党的代表大会、人民代表大会和政治协商会议的主体,其重要职责就是密切联系群众、听取民意诉求。江苏如皋充分发挥“两代表一委员”政治引领作用,加强“两代表一委员”及相关职能部门与群众的沟通联系,更好地立足基层服务群众,真正打通了服务群众的“最后一公里”。基于此,本课题将“两代表一委员”密切联系群众工作机制作为研究视角,立足江苏如皋的鲜活实践探析该机制的功能定位、成效检视及对策思考,以期使基层治理形式向纵深延展,对推进国家治理体系和治理能力现代化做出一定探索。

一、功能定位:密切联系服务群众

1.发展背景

2013年,江苏如皋出台《中国共产党如皋市代表大会常任制工作暂行办法》,提出坚持党的领导、扩大党内民主、联系党员群众、切实注重实效等四项工作原则,明确在党代表在党代会闭会期间的权利、职责以及活动形式。2015年如皋市制定出台《如皋市党代表提案和提议处理暂行办法》,对党代表深入基层开展调查研究,密切联系群众,积极提出提案、提议,有效行使代表权利、履行代表职责等方面做出了明确规定。2017年,如皋市人大常委会出台《如皋市人大常委会办公室关于闭会期间人大代表小组活动的意见》《如皋市人大常委会人大代表接待日活动有关事项暂行办法》等系列文件,从工作标准、工作要求和工作方法等方面对联系选民工作提出具体指导和操作性意见。如皋市政协制订了《如皋市政协委员联系群众实施方案》,让政协搭建的各类协商议事平台在联系群众、服务群众上发挥更大作用。

2019年如皋市拓展“两代表一委员”闭会期间履职新途径,市委书记深入如皋经济技术开发区、白蒲镇等地开展蹲点调研,并多次召开部门负责人、代表委员、基层群众等参与的座谈会。该年10月,如皋市全面启动“两代表一委员”密切联系群众工作机制建设,将每月10日定为全市“两代表一委员”接待日。制定出台《关于全面加强党的领导建立健全“两代表一委员”密切联系群众工作机制的试行意见》,建立了“定期接待、分类交办、承办反馈、督查考评”四项工作制度和“提前对接、发布公告、现场接待、会商转交、汇总上报、分类交办、事项办理、结果反馈”八个具体步骤。在市级层面成立专项领导小组办公室负责统筹推进各项工作,建立市“两代表一委员”密切联系群众工作领导小组办公室、镇(区、街道)“两代表一委员”联络工作办公室、村(社区)“两代表一委员”工作室的三级工作队伍,把全市1006名代表、委员定点挂钩347个村(社区),定员定期下沉到基层与群众零距离接触、面对面交流。

2.发展阶段

根据《中国共产党章程》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《中国人民政治协商会议章程》有关规定,结合先前如皋市党代表常任制工作、人大代表接待日活动以及政协委员协商议事室建设等实践,如皋建立了“两代表一委员”密切联系群众工作机制,初步形成了由上到下全参与、由点到面全覆盖、由形到质重实效的工作局面。

由上到下。江苏如皋“两代表一委员”工作机制在探索中先行先试,在与群众联系的方式上实现了转变:由“群众有事找党委政府”变为“两代表一委员”进群众家门,坚持从群众中来,到群众中去的工作方法,通过代表、委员定期深入到村(社区)、到网格、到农户,与群众零距离接触、面对面交流的方式,倾听群众呼声,回应群众关切,准确全面掌握基层信息,将“问需于民,问计于民,问效于民”落到实处,提高履职效率,实现党内民主、人民民主和协商民主整体推进,协同发展,打通服务群众的“最后一公里”。

由点到面。江苏如皋自2019年10月全面启动“两代表一委员”密切联系群众工作机制建设,由原先市四套班子主要领导、市委常委分别以党代表的身份带领同组的代表、委员共42人赴挂钩联系村(社区)开展“两代表一委员”接待日活动,到如今全市1006名代表、委员定点挂钩347个村(社区),实现了代表委员全参与、区域全覆盖,着力解决好群众急难愁盼问题,使群众工作接地气、可持续、有实效,有效打开群众工作新局面,开辟了联系服务群众的“快车道”。

由形到质。开展“两代表一委员”接待日活动不是一种形式、不是一种制度,而是把联系服务群众作为工作开展的着力点和落脚点,运用中国特色社会主义政治制度有效治理基层社会一种创新尝试,其本质就是在党委统一领导下,充分发挥全市各级代表、委员在基层民主政治建设中的主体作用,推动“两代表一委员”定期深入基层,真正把党的政治优势、组织优势转化为群众工作优势。

江苏如皋的“两代表一委员”的实践探索,解决了代表、委员在闭会期间受限于社情民意反映和表达渠道的问题,其由上到下、由点到面、由形到质的改革推进方式,遵循了我国改革模式中的渐进规律,稳步构建了多元互融、共建共治共享的基层社会治理新格局。

3.发展目标

“两代表一委员”尽管身份不同,但都被赋予了相同的功能。中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务,作为先锋队的一员,党代表需要密切联系群众。人民代表人民选,人大代表扮演的是国家与人民之间的桥梁角色,他们需要代表人民群众利益、实现民众有序政治参与。政协委员需要代表各民主党派、人民团体、各族各界人士参与共同协商,使各民主党派和各界代表人士的意见得到充分表达。“两代表一委员”制度能汇聚代表、委员共同力量,使人民群众与代表、委员直接对话,充分表达群众的意见和看法,紧盯痛点堵点,直面群众关切,真实、全面、客观地把握和反映民意,做到群众参与、群众评说、群众监督,问政问计更问责,使群众工作方式从等事情向找事情、解决事情转变,真正搭建群众与党委政府之间沟通的桥梁与纽带,将矛盾化解在源头,最终促进群众现实问题的解决,不断提升人民群众的获得感和满意度。

二、成效检视:打造为民服务闭环

江苏如皋边行边试,切实发挥“两代表一委员”听民意、解民忧的作用,围绕群众反映强烈的瓶颈问题,针对问题查、追着问题改,逐步形成了“定期接待、分类交办、承办反馈、督查考评”等一系列为民服务闭环机制,实现了作用发挥好、问题解决好、社会评价好的“三个好”目标,打通服务群众的“最后一公里”,形成了党代表牵头、人大代表、政协委员全员参与、融合推进的群众工作新格局。

1.实践探索

(1)“定期接待”直面群众,着力搭建履职为民平台。密切联系基层群众,是代表委员应有的责任担当。江苏如皋固定每月10日为全市“两代表一委员”接待群众工作日,精心设计好接待流程。根据“两代表一委员”所在地域、选区、行业、界别的划分原则,以全市347个村(社区)为单位,合理进行分组安排,实现1006名“两代表一委员”挂钩联系村(社区)“全覆盖”。一是提前对接。由各镇(区、街道)联络办提前与辖区内的代表、委员联系对接,将出席接待代表情况告知村居工作室。二是发布公告。提前3天通过村公开栏、布告、公众号等形式发布接待公告,告知辖区群众。三是联合接待。“两代表一委员”按时到指定地点接待群众,使代表委员的履职从会议室延伸到基层一线,助推代表委员们对辖区群众工作的了解,广泛收集民情民意,倾听群众诉求,面对面与群众交流,着力办好群众各项“急难愁盼”问题,为当地经济社会建设发展出谋划策、献计出力。

(2)“急难愁盼”问题“分类交办”,走出为民服务新路子。健全有效的分类交办机制,是保证代表委员意见建议办理质量和效率的基础。江苏如皋对群众反映的问题由“两代表一委员”联合村居两委班子、村民代表等进行先期会商,根据“事权划分、易事即办、实事快办、难事联办”的原则分层分级处理。对属于代表、委员职责范围内的事项现场给予答复;对属于镇级范围内的事项,接待结束当日转交镇级“两代表一委员”联络办协调办理;对涉及面广、群众关注度高的属于市级层面处理的民生类问题,在3个工作日内,由各镇(区、街道)收集汇总报送市领导组办公室,市领导组办公室在3个工作日内分类交办到相关职能单位。

(3)优化“承办反馈”机制,切实解决群众关心的问题。快速反映、高效处理是做好群众工作的基本思路。江苏如皋各职能单位收到交办意见 20 日内,向代表、委员答复办理情况并向市领导小组办公室综合报告办理情况,经领导小组审议后下发在接待点进行公示,并由代表委员对办理结果进行评价。对处理难度较大的事项,不能在期限内办理完毕的,将解决问题计划、进度情况及时向群众反馈;对受条件限制一时无法解决的,及时向群众说明情况,做好解释工作,取得群众理解。在一年多的实践推动下,各职能单位解决问题、推动工作的自觉性、主动性明显提高,基层群众的幸福感、获得感显著增强,营造了为民服务的良好氛围。

(4)落实“督查考评”制度,激发代表委员主体意识和活力。“两代表一委员”活动中,主体是代表委员。江苏如皋为增强代表委员主体意识和使命感,制定出台《如皋市人民代表大会代表履职评价暂行办法》,《如皋市政协委员联系群众工作考核表》,将日常检查、联合监督、重点巡查、结果运用相结合,把为民服务、为民解困的履职实效纳入年度代表、委员履职评价范围。该市政协建立了委员移动履职APP平台,对委员提交提案、报送社情民意、参加调研视察、出席政协会议、为群众办实事等履职情况,进行实时记录、排名公示,促进政协委员走基层、访民情。依托“两代表一委员”接待日活动的开展,有力推动了乡村公交线路优化、农村人居环境整治、城市社区老旧小区改造、临街餐饮油烟、污水排放整治等一系列民生问题的解决,基层群众对于“接待日”活动的认识逐步客观,由“做样子”转变成了“办实事”。

2.成效检视

江苏如皋开展“两代表一委员”接待日活动一年多,为民意表达参与和基层治理现代化探索了新路径。截至2020年10月份,累计开展接待日活动11期,接待群众4977人次,收集各类问题3441条,已办结事项2466件,办理进程中事项696件,调研论证中事项184件,暂时无法办理事项95件。“两代表一委员”工作机制的有效推进,切实解决了一批涉及群众利益的难题,特别是在交通出行、农业农村、老小区维修改造等方面,办成了一批民生实事,化解了一批遗留问题。全市面上问题的办结率和正在办理率达到95%以上,所有交办事项高效闭环落实,基层群众满意和基本满意率高达99%。

3.问题剖析

通过调研发现,现有的党代表、人大代表和政协委员联系群众机制,缩短了与群众沟通的距离,达到了很好的效果。但也存在一定不足,这既有共性问题,也有如皋存在的客观情况。

一是信息收集渠道不够智能。党代表、人大代表和政协委员分别是国家三个不同机构的主体,都具有参政议政的固有职能和密切联系群众的本质属性。从实际情况来看,除了党群议事室、人大代表联系点、政协委员之家等机构,还有矛盾调处中心、网格办、12345平台等各类民情诉求收集渠道。这种模式一方面会间接增加基层的负担,缺乏系统的信息收集渠道,形不成工作合力。另一方面也会出现不同渠道收集上来的建议意见内容重复、反映主体雷同的情况,影响工作效率。此外现阶段还没有形成智能化融合平台,能将涉及人民群众的民生问题整合在统一系统内,就系统内问题进行分类整合。加之部分党代表在闭会期间的作用发挥非常有限,对于领导干部党代表,由于日常工作较为繁忙,履职的时间精力无法充分保证,容易出现以会议座谈代替实地走访、以书面汇报代替当面交流的情况,实际联系群众不全面、不深入、不直接。

二是考评机制不够系统。考评机制起鼓励和督促的双向作用。现有的评价体系对代表委员的履职和发挥作用情况的监督和测评相对粗线条,没有明确的具体指向,缺乏制度执行刚性。在承办部门办理结果评价方面,也没有建立考核评估的常态化监督跟踪机制。在代表委员履职评价方面,部分代表、委员对自身作用和地位认识还不够到位,其职能还未被群众广泛知晓和认同,没有形成常态化履职的正确导向,仅仅把主要精力放在职能部门是否答复上,严重影响该活动的目标实现。

三是保障制度不够完善。代表委员一般有着其他的职业,他们需要在做好本职工作的基础上,继续联系和服务群众。部分单位从自身工作运行角度出发,不反对不完全支持代表委员联系群众工作的开展,使得有些代表委员不能很好地发挥联系群众的职责,对于代表联系群众工作开展的长期性和实效性有一定影响。代表委员接待群众没有固定的项目经费,因而需要重视强化该制度长期推行的保障,助推代表委员在联系群众、服务群众上发挥更大作用。

三、对策建议:构建多元融合格局

1.组织层面:强化组织保障,注重资源整合。党的十九大报告指出,要加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。依托人大制度、政党制度和基层群众自治制度的“两代表一委员”联系群众活动是运用中国特色社会主义政治制度有效治理基层社会的尝试,坚持党的领导是必须恪守的根本政治原则。江苏如皋充分发挥了党对社会基层治理的全局领导作用,在市委统一领导下,由市党代表带领人大代表、政协委员定期深入基层联系群众,创新构建“两代表一委员”联合履职平台,突出发挥“两代表一委员”中党员领导干部率先垂范的先锋带头作用,把党的政治优势、组织优势转化为群众工作优势,拓展党的建设阵地,夯实基层基础。此外要注重资源整合。在支持代表、委员独立履职的基础上,积极探索代表、委员作用联合发挥的途径和形式。打通职能、科学合并,探索打造协同履职模式,推进党代表常任制工作制度化、人大代表接待联系选民常态化、政协委员基层协商民主议事经常化,从而破解“两代表一委员”部分职能交叉重叠难题,形成了阵地共建、制度共通、活动共办的工作格局,实现党内民主、人民民主和协商民主整体推进与协同发展。

2.个人层面:发挥代表委员主体作用,主动高效履职。新形势下社会利益主体多元,推进基层治理不仅要了解民情愿,更重要的是助力解决诉求。在群众工作中更要自觉主动做出特色、做出实效,以更加饱满的精神风貌和更高的服务水平服务人民群众。“两代表一委员”联系群众活动不仅包括代表委员身体下沉的形式内涵,代表委员与人民群众面对面交流沟通;还应包括代表委员自觉的内部价值追求,彰显服务为民鲜明导向,发挥好代表委员主体作用。当前我国基层治理相对强调自上而下的路径依赖,缺乏对治理主体内生动力的挖掘。人大代表、党代表与政协委员之间不仅有不同的权力来源与产生程序,各自都有自己的业务对接单位和不同的职责安排,拥有丰富的社会资源。打通各主体之间的职能壁垒对于整合资源具有重要意义,代表委员自生动力是突破职能局限的核心动力。江苏如皋在不打破原有的行政管理体制的基础上,通过代表委员定期下沉到村(社区)、到网格、到农户,对三者同质化的部分职责进行有序整合,充分发挥代表委员和人民群众主体作用,优化了原有群众利益诉求渠道,建立程序合理、环节完整的统一民意表达体系,精准掌握群众需求,及时回应群众关切,服务为民的针对性、实效性进一步提高,形成阵地共建、制度共通、活动共办的工作格局。有效推动了问题高效解决,形成“1+1+1>3”良好制度合力。

3.技术层面:坚持问题导向,优化流程系统。

一是引入技术手段。当下科技已成为当前公共管理不可或缺的工具。大数据技术能够对群众“急难愁盼”问题进行精准定位。因此,“两代表一委员”联系群众活动应充分发挥技术手段的作用,创新群众诉求的识别和服务供给模式,将数字管理引入各环节过程中,打造“智慧”服务品牌,从而提高公共服务供给的精细化和精准化水平。

二是强化规范运作。规范“两代表一委员”的工作,需要严格遵循收集意见、梳理分析、提出意见、反馈分流、监督评议和事结公示流程。门前设立意见箱,方便群众对党委、政府的工作提出意见和对工作站进行监督。多形式向社会公布“两代表一委员”联络方式和联系电话,方便基层群众反映意见和建议。精准实行工作预告和结果公示,将“两代表一委员”活动的时间、地点、内容以及群众反映问题的调处情况及时告知群众。

三是加强媒体宣传。对“两代表一委员”活动开展工作情况、先进经验和典型事例的宣传报道,为活动深入开展营造良好的社会舆论氛围。统筹好传统媒体和新媒体、线上和线下宣传,突出宣传“两代表一委员”深入了解社情民情,征求群众意见和建议,积极参政议政,帮助解决党员、群众的问题,构建社情民意的“直车”。

四是创新考核评价。进一步优化和完善“两代表一委员”履职考评办法。各地可由纪委监委、组织部对各承办单位交办事项办理情况进行常态化监督跟踪问效,对确认为敷衍塞责、失职渎职行为的相关责任人,按照相关规定严肃追究责任。市人大常委会要综合运用法律监督和工作监督手段,加强对承办部门办理群众反映集中的问题的检查监督。市政协要围绕社会热点难点问题加强调研协商,持续开展监督性协商议题、民主评议部门工作,进一步强化民主监督实效。同时充分发挥舆论监督、社会监督作用,加强与新闻媒体、社会机构合作,通过媒体公示、组织评议、第三方机构调查,对承办单位事项办理情况进行绩效评估,接受社会公众评议。加强对“两代表一委员”定期履职评价,探索实施代表委员履职项目化管理考评,创新建立履职积分申报制,对代表、委员进行定期量化考核评价反馈,其结果要向其所在单位进行通报,并作为代表、委员评先评优和推荐留任的重要依据,不断增强代表、委员履职成就感和荣誉感,全面激发党代表“公仆”身份回归、人民代表角色回归、政协委员为民尽责动能,提升代表、委员服务为民内生动力。

立足新的发展阶段,以人民为中心的发展思想要求必须以解决群众“急难愁盼”问题作为基层治理的导向。在这样的治理愿景下,我们期待各地党委政府以“两代表一委员”为切入口,不断创新群众问题的解决机制,提升基层服务的精细化和精准化水平,实现基层政权与人民群众的有序良好互动,更好满足人民群众对美好生活的向往,努力走出一条构建共建共治共享的社会治理格局的新路子。

中共如皋市委党校课题组  

执笔人:   

课题组成员:石留权刘志伟、高佳黄璜邓宏涛

本文为南通市党校系统重点调研课题成果,课题编号2020NTZD02

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责任编辑:刘佳
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