十八大以来，我国经济进入新常态，供给侧结构性改革持续推进，党中央、国务院高度重视土地集约节约利用，对大力推进集约节约用地提出了新要求，各地对建设用地指标的把控也愈加严格。新常态下，如何盘活存量土地成为地方经济建设的一大难题。盘活低效工业用地是缓解重大项目土地供需矛盾的重要举措，是提高土地资源要素配置效率和产出效益，为全市高质量发展提供有力的资源支撑。近年来，如皋市委市政府强化“以亩产论英雄”导向，加快低效闲置产业用地再利用。
本文主要分析了如皋市的工业低效用地现状、剖析存在问题，并就下一步发展方向提出对策建议。
一、全市低效用地现状
经统计，目前如皋全市低效用地40000多亩，涉及低效企业1300多家。以全市土地面积最大的镇区长江镇为例，2019年长江镇规模以上企业共171家，完成实缴税金106764万元。其中亩均税收低于5万元/亩企业121家，占地面积9787.13亩，完成实缴税金13724.46万元，平均亩均税收1.402万元/亩。
二、低效用地的产生原因
以如皋市为例，土地闲置和粗放使用现象由来已久，成因复杂，现阶段闲置土地主要存在以下几个问题：
1.规划、制度不完善。土地转用指标及规划滞后，制度不完善，也造成土地利用率不高。前几年，土地“瓶颈”问题还未凸现，土地管理政策相对宽松，政府为做大做强企业，鼓励企业多征地，土地粗放使用情况严重，甚至于存在着未批先建、建设用地指标都未解决就工程上马的现象。企业为便于今后发展和减少投资成本，往往按照标准下限，预留了部分土地，厂房建设也趋于低层化，土地利用率不高。个别企业甚至以扩大生产为名多征土地，实际目的却是买卖土地牟取暴利，在不依法转让变更的同时，造成土地闲置。
2.僵尸企业。外部市场、经济形势变化，企业无法应对而导致生产经营严重困难，因故停产处于僵尸状态或破产境地，涉及众多诉讼或司法查封等纠纷，造成土地闲置。部分企业的土地及厂房没有及时通过土地拍卖或土地流转成为新的效益产生源，处于沉睡状态。
3.产业层次不高。早期我市纺织服装、食品加工、简单机械加工等劳动密集型行业较多，项目层次普遍不高，在发展过程中，企业管理水平落后、发展意愿不强、创新意识缺乏，发展质态长期得不到提升。同时，政府部门招商心切，预审把关不严、门槛太低，一定程度上也加剧了低效用地问题。
4.不事生产转出租。目前如皋市内一批企业退出了实际经营，但用地厂房资源仍在，企业主不再从事生产经营，而将企业厂房全部出租给其他企业，当起了“包租公”和“包租婆”，以包代管，造成了资源的闲置浪费。对于承租企业，出租方和政府也缺乏有效产业和产出效益约束机制，致使低效用地问题突出。如部分业主坦言，随着行业竞争日趋激烈，企业经营压力加大、利润空间压缩，业主无心经营，如按照1万平方米厂房以个人名义出租计算，则每年可获得稳定收益不少于150万元，并且租金价格不断攀升，还节省了时间精力，进而选择停产转出租，对承租企业也仅关注环保、安全、消防等问题，不会过多关注企业经营情况。
三、盘活低效用地的对策建议
我市低效用地面积广、企业数量多、历史成因交织，工作基础薄弱，要坚持以市场手段为主，构建政府主导、部门协同、社会参与的工作机制，尽快建立多维度、动态化、全覆盖的工业用地利用综合评价体系，分阶段、分层次、分类别推动低效用地盘活工作。
1.加强顶层规划和组织领导。一是强化组织领导。基于管理体制、历史变革、土地权属、遗留问题和利益纠葛等因素,要强力推进盘活闲置、低效用地，必须强化组织领导，加强协作配合。建立沟通顺畅、配合紧密、前后衔接、上下联动的高效工作机制，稳妥推进清理整顿各项工作。二是制定评价体系。按照南通市《工业企业资源利用绩效综合评价办法（试行）》（通政办发〔2017〕122号）等文件精神，结合“十四五”发展目标和我市实际，借鉴苏州以“亩产论英雄”与“创新论英雄”相结合的评价办法，综合亩均税收、亩均销售、全员劳动生产率、单位主要污染物
增加值等指标，制定我市工业企业资源利用综合评价体系，同时完善以园区、板块为单位的综合绩效评价体系。三是摸清全市底数。借助国土部门的卫星遥感影像等现代手段，精准掌握低效、闲置土地的分布、数量、性质、投资强度、历史沿革、所涉纠纷、进展动态，建立台账，并适时对入库土地进行动态跟踪与大数据分析，为进一步盘活低效、闲置土地工作打下基础。四是加强考核奖惩。加强过程控制，强化监督检查，确保项目用地盘活措施有效落实。要加强对盘活组织推进、盘活措施落实、盘活提升成效等工作的督促检查，真督查、严督查，推动各项工作任务落到实处。坚持严格考核，不搞形式主义、不做表面文章、不出虚假数据，对按时完成指标任务、工作成效明显的单位和个人给予表扬；对措施不力、推诿扯皮的单位和个人，要进行约谈，完成进度慢的，将视情启动问责程序。五是加大执法力度。严格执行安全、环保工作“一票否决”制度，对一些僵尸企业、烂尾厂房，投资方根本无力继续投资的，还有一些不从事生产、厂房长期出租的，以及一些散乱污企业，组织国土、环保、市场监管等部门开展联合执法，倒逼低效项目用地出清，确保有效盘活。
2.丰富盘活政策和举措。一是精准对接产业链招商。优质项目的精准对接是实现低效用地较快盘活提升的有力抓手。在原有低效用地、闲置厂房项目的基础上，结合招商引资，对接关联企业，实施高位嫁接，通过资本参股、产权转让等方式，进行再开发。二是技改投入转型升级。技术改造是提升经营效益和项目质量的捷径。鼓励企业由设备更新为主，向生产全过程和产品结构调整的整体改造转变，由单纯的生产制造环节改造向研发、设计、营销、服务等全流程改造转变；引导企业加快“两化融合”，使信息技术应用渗透到研发设计、加工制造、市场营销等各环节，加快提升企业自动化、智能化和管理现代化水平，力争实现科技转型。三是多样化盘活路径。对主动退出的用地主体，在依法合理补偿的基础上，可考虑给予一定经济奖励。针对已无法继续经营的僵尸企业、无税企业、淘汰企业，加快实施“腾笼换凤”，同时建立低效企业地块司法拍卖府院联动机制，加强源头管理，避免拍卖地块二次低效。探索健全低效用地的二级市场交易机制，通过政府部门牵线搭桥、建立二级市场平台、企业主动招引等措施，促进原有低效用地提质增效。
低效用地分类更新原则
3.加强用地全周期监管。强化用地审批监管。严格用地审批，加强跟踪监管。要严格审查用地单位的用地效益和用地定额，按照投资额、投资密度、从业人员数量，合理确定土地供应量。不断规范土地出让行为，从源头控制土地闲置现象。强化对协议履约的监管。严格实施工业项目用地监管协议的监督管理，对履约不到位的可采取没收保证金，限期投产达效、低效用地退出等措施，促进工业企业规范用地行为。强化对厂房出租行为的监管。加强存量厂房出租管理工作，属地政府应通过备案的方式来加强监管，所有租赁企业均需与属地政府签订投资协议，必须在本地开户纳税，投资规模小产出小的企业一律不得进入。出台考核细则，效益产出达不到考核指标的一律清退。
盘活低效用地有利于促进工业经济优化升级，能为高质量发展突破要素瓶颈、腾出更多空间。全市应掀起盘活用地热潮，真正做到腾笼换凤，推动我市制造业向中高端攀升，打造转型升级新引擎，为南通决战“过万亿”，为我市奋力建设长江以北最强县市作出更大贡献。（中共如皋市委党校课题组组长 石留权）
