何艳
推行垃圾分类和减量化、资源化，是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。实施垃圾分类处理和资源化利用，不仅可以改善城乡环境，减少资源浪费，还可以成为拉动相关行业进步的经济增长点，对于全面贯彻新发展理念，切实转变发展方式，不断满足人民群众对美好生活的新期待，具有极其重要的现实意义。
一、依法治理“垃圾问题”是推进环境治理体系和治理能力现代化的必然要求
推进垃圾分类是生态文明建设的重要内容，对此，习近平总书记指出，实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现。并强调，只有实现最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。推进垃圾分类，关键是要加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成，要加强引导、因地制宜、持续推进，把工作做细做实，持之以恒抓下去。党的十九届四中全会《决定》突出强调了制度体系对于生态文明建设的关键作用，明确界定划分了“最严格的生态环境保护制度、资源高效利用制度、生态保护和修复制度、生态环境保护责任制度”四大类基础性生态文明制度体系，并在具体执行和操作层面对这四大类基础性生态文明制度体系作了具体规定。这是以法治思维推进垃圾分类立法，实现环境治理现代化和法治化的根本遵循，是把法律制度优势转化为治理效能的重要举措。从国内看，住建部、国家发改委等9个部门印发了《关于全国地级以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，提出到2025年底前，我国地级以上城市基本建成垃圾分类处理系统。在《实施方案》中提出，到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系。根据《立法法》规定，设区的市在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面具有立法权。目前近20个省份已出台地方性法规或启动立法程序。已有30多个重点城市出台生活垃圾分类法规或规章，有10多个重点城市列入立法规划。可以说，“老大难”的垃圾分类工作 面临历史性机遇，随着国家顶层设计的不断完善，地方立法的条件已经成熟，这是推进城市治理体系和治理能力建设的必然趋势，也是城市巩固文明创建成果的重要举措。
二、他山之石：国外实行生活垃圾分类法治化制度化的实践探索
生活垃圾分类，尽管各国的治理模式不同，但通过法治手段，实行制度化管理是其共用手段。在一些开展生活垃圾分类较早的国家和地区，实践成效较为显著，为我们提供了可供借鉴的经验。
以健全的法律法规保证垃圾分类顺利推进，是日本的重要经验之一。从上世纪七十年代开始，日本陆续颁布了《循环性社会形成促进基本法》、《废弃物处理法》、《食品回收利用法》、《家电回收利用法》、《机动车回收利用法》、《建设回收利用法》等法律法规，各地也相应制定了严格的垃圾处理规则，尽管在不同城市、不同地域有一定的差异，但总体分为可燃物、不可燃物、资源类、有害类、粗大类等，在大类下再进行细分。在国家“基本法”的框架下，各地可因地制宜制定适合本地情况的“地方条例”。比如，《废弃物处理法》明确规定，各市町村地方政府应结合本地特征制定“一般废弃物处理计划”，明确分类收集的一般废弃物的种类及区分。也就是说，日本各地的垃圾分类规则是由各地政府，尤其是基层政府根据国家政策、法律，结合本地实际制定并进行动态调整的。完善的法律制度必须在实践中得到遵行才能达到预期的目的，这就需要政府与居民共同努力。日本通过长期实践探索，形成了有效的模式。一方面，地方政府专门印制手册指导居民具体操作，为居民进行垃圾细化分类提供依据。比如，塑料瓶要清洗干净，分为瓶身、瓶盖和包装，分别丢弃；木质家具需拆解成一定长度捆扎后再丢弃等。另一方面，培植公众参与意识。日本在中小学全部开设学习垃圾分类的专门课程，同时在各个大型垃圾处理设施中均建有供公众参观的专用设施和通道，以营造良好的氛围，培养公众环保和资源利用意识。学校、幼儿园会邀请垃圾回收人员讲解，幼儿园老师还会带着孩子唱垃圾分类儿歌，小学三、四年级的社会课教科书中，有百分三十的内容是关于垃圾分类问题。由于从小培养垃圾分类意识，所以垃圾科学分类已成为日本民众的自觉行为。
韩国从1995年开始实施垃圾分类制度，民众的垃圾分类习惯和环保意识日益增强，现在韩国的垃圾回收再利用率达到百分之九十。首先，构建严格的监管体系。比如，首尔市由警察、环卫工人等参与管理监督，并在小区垃圾投放处装有摄像头，如果不按规定时间或不按分类规则乱扔垃圾，将面临10万至100万韩元不等的罚款。同时，韩国从2000年起，实施了垃圾违法投放举报奖励制度，奖励最高可达处罚金额的百分之八十。这对随意乱扔垃圾的行为起到了一定的监督和规制作用。其次，实行计量收费制度。根据这一制度，垃圾可分为一般生活垃圾、食物垃圾、可回收垃圾和特殊大件垃圾。在首尔的各个区，分别使用不同颜色的专用垃圾袋，不得跨区使用。垃圾袋需要个人购买，价格由政府统一调控定价。计量收费制度实行后，韩国垃圾排放量大幅减少，可回收率逐年增加。由于垃圾计量收费制度按照谁排放谁付费的原则，在很大程度上保证了其公平性，个人的公共意识责任感不断提高。
比利时每个地区都有权根据本地实际情况制定和调整相关规则，所以，在比利时垃圾分类属于地方事务。从1992年至今近30年的时间，百分之九十以上的家庭能严格执行垃圾分类制度。垃圾分类教育是比利时各地居民的必修课，政府通过发放手册、举办讲座、组织实地观摩等方式，让居民学习了解垃圾分类的重要性，如果达到12人以上的团体教学培训，可以向市政厅申请相关人员上门讲解。在比利时，不同垃圾收集的时间和频次由各地市政厅决定。倘若有人没按规定进行垃圾分类，回收人员会在垃圾袋上标志拒收警告，如不改正，根据垃圾分类体积和次数等因素，给以60至600欧元的罚款。
瑞典是全世界垃圾回收率最高的国家之一，最近几年的垃圾回收率高达百分之九十九。在瑞典，居民需要自费清运垃圾，清运费执行按量计费的原则，垃圾越少，缴纳的费用越低，分类进行得越彻底，清运费也越低。与其他一些国家一样，瑞典先在学校进行垃圾分类教育，孩子回到家庭后在很大程度上起到了监督家长的作用。
综观亚欧相关国家的垃圾分类，都有一些相同的做法或特点，即构建比较完备的制度体系，通过立法实行规范化管理，在国家层面的制度框架下，各地可因地制宜实行规则动态调整；“从娃娃抓起”是各国所普遍采用的有效方法，环境资源公共意识要注重自幼习惯养成。
三、以法治思维推进生活垃圾分类的对策
第十三届全国人大常委会第十七次会议于2020年4月29日修订通过的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十九条规定，“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以结合实际，制定本地方生活垃圾具体管理办法。”据此，各地可以根据市情，因地制宜，加快生活垃圾分类地方立法进程，以法治思维和法治方式推进生活垃圾分类。
（一）坚持党领导立法原则，把党的领导贯彻到地方立法全过程。党的十九届四中全会《决定》强调，健全党的全面领导制度，完善党领导各项事业的具体制度，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行为，形成合力。以习近平新时代中国特色社会主义思想作为立法指南，特别是习近平总书记关于依法治国、生态文明建设的思想应该体现在地方立法的法律条文中。坚持党对立法工作的领导，需要建立健全市委对地方立法领导的体制和机制上。党对立法工作 的领导，虽然是宏观的，但绝不是空泛的，而且是非常具体的。在运行机制上，要依靠人大常委会党组来组织实施。生活垃圾立法要放在地方经济社会大局中来统筹谋划和推进，充分发挥地方立法在依法治市，推进治理体系和治理能力现代化中的重要作用。市人大常委会党组是市委在人大设立的重要组织，是地方立法的主心骨，是领导立法的核心，要在市委的统一领导下，确定立法项目，做好将立法决策与市委的决策部署相衔接。从生活垃圾分类立法规划、重要制度设计安排、立法过程中遇到的重要问题都要及时提交党组会议，充分研究讨论，明确原则和方向。以立法助推习近平总书记关于生态环境建设重要思想，以及党中央和省、市委重大决策部署“落地”。
（二）坚持系统治理思维，推动垃圾分类从行业管理向社会治理转变。生活垃圾分类工作 的重点难点在基层，做好垃圾分类工作 ，既是推进基层治理体系和治理能力现代化的抓手，又是升级垃圾处理系统的重要引擎，也是促进循环经济发展的切入点。要在立法中坚持目标导向、系统思维、秩序渐进，依法推动全社会治理，促进习惯养成。垃圾分类是一项长期的、复杂的、艰巨的社会系统工程，带有攻坚战性质，需要党委政府、单位、社区、居民、物业等深度协同，按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理新格局要求，构建党委领导、政府负责、居民自治、村居协调、物业参与的工作机制，形成治理合力。通过人性化服务，带动精细化管理，提高生活垃圾分类的社会参与度和精准投放率。
（三）坚持政府主体义务，确保执行机构职能与责任明晰。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第四十三条规定，“县级以上地方人民政府应当加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾处理系统，实现生活垃圾分类制度有效覆盖。县级以上地方人民政府应当建立生活垃圾分类工作协调机制，加强和统筹生活垃圾分类管理能力建设。各级人民政府及其有关部门应当组织开展生活垃圾分类宣传、教育引导公众养成生活垃圾分类习惯，督促和指导生活垃圾分类工作。”对此，生活垃圾分类立法中，应将政府设定为义务主体，尽管鼓励参与主体多元化，但政府部门仍为生活垃圾分类的主导者，将其纳入考核体系，以营造良好的分类环境。对于社区、住宅小区的相应责任，主要应着眼于权利的行使，而非义务的设定。业主和业委会的权利是基于《民法典》和《物权法》而产生的权利。业主大会和业主委员会，对任意弃置垃圾、排放污染物或其他损害他人合法权益的行为，有权依法依纪管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。相关权利人还可以依法请求承担其他民事责任。业主对生活居住环境污染行为的赔偿权，实际上是一种“三治”环境的表达方式或表现形式，立法中不宜将其设定为一种管理“职能”或“责任”，而是引导业委会和业主行使好业主应有的权利，与基层政府和相关职能部门的管理同频共振，共建共治共享。这种义务设定，在一定程度上消解了可能引起的相互推诿、效能低下情况的发生。
（四）坚持从实际出发，农村与城市的管理模式应有所区别。要实行差别化管理，立法保障农村垃圾分类，不能照搬城市模式。由于基础设施、环境保护意识的差距，农村垃圾分类相比城市社区面临的治理困难更多一些。较城市而言，农村的物质基础相对匮乏，土路、草堆、粪堆、垃圾堆、散养的鸡鸭鹅都是农村生活常态环境。清除柴草堆、粪污堆、垃圾堆；硬化村庄道路、美化村庄环境等等，这些工作 都必须在实施乡村振兴战略已基本完成的前提下，才能为农村垃圾分类提供基础条件。一要鼓励创新，防止搞“形象工程”。比如，建“阳光堆肥房”要因地制宜、因村制宜，可允许一村一建，也可多村合建，不宜一刀切，遍地开花，各自为战，这样可以避免重复建设，造成资源浪费。二要提高村民在环境治理中的参与度。保障村民对垃圾分类的知情权、参与权、决策权和监督权，充分发挥村民天然的农村环境监督的在场优势，重塑村民对农村环境治理的认知度。三要从碎片化的垃圾分类转变为有利于改善农村环境的长效管理和保护。以法明确建立农村环境管理员和巡查员等第三方监督制度。四要明确政府主导作用。同时引入市场和社会力量，促成多方协作，构建环境治理的多方利益联结机制，形成长效化的农村环境治理和农村人居环境改善的共建共享机制。（中共如皋市委党校）
